实施更加积极有为的宏观政策
来源：习近平经济思想研究中心

　　沈丹阳

　　在2024年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记发表重要讲话，为做好2025年和今后一个时期的经济工作指明了方向，提供了根本遵循。习近平总书记提出了“五个必须统筹好”的重大论断，即必须统筹好有效市场和有为政府、总供给和总需求、培育新动能和更新旧动能、做优增量和盘活存量、提升质量和做大总量的关系，体现了我们党对经济工作规律性认识的深化，丰富和发展了习近平经济思想。2025年《政府工作报告》（简称《报告》）以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神以及中央经济工作会议精神，对2025年政府重点工作作出了具体安排。中央经济工作会议和《报告》都强调，2025年要实施更加积极有为的宏观政策，这既是2024年9月26日中央政治局会议加强和创新宏观调控思路的延续，也是因应国内外形势变化作出的重大决策部署，将为我国经济持续回升向好提供有力支撑。

　　一、实现全年发展目标任务需要有力的政策保障

　　按照中央经济工作会议精神，综合考虑国内外形势和各方面因素，兼顾需要和可能，《报告》提出了2025年经济社会发展的主要预期目标和政策取向。其中，经济增长预期目标是综合性、基础性的指标，对经济工作起着引领作用。2025年经济增长预期目标设定为5%左右，突出了迎难而上、奋发有为的鲜明导向。从短期运行看，无论是稳定和扩大就业、促进居民增收，还是使价格总水平处在合理区间，或是防范化解地方政府债务、房地产等重点领域风险，都需要有适当的经济增长来支撑。从中长期发展看，“十四五”前4年，我国经济年均增速约为5.5%。在此基础上，据一些机构最新测算，到2035年如期基本实现社会主义现代化，需要今后10年经济年均增长4.5%左右。考虑到经济增长的长期趋势，2025年要把目标定得更积极一些。

　　5%左右的增长目标，从数字上看和去年是一样的，但考虑到2025年外部冲击更大，而且经济总量基数也更大，实际上是一个更高的目标。实现这个目标，具备很多积极因素和有利条件，但绝非轻而易举，需要付出艰苦努力。党中央提出2025年要实施更加积极有为的宏观政策，主要考虑就是进一步加大逆周期调节力度，为完成全年目标任务营造良好政策环境。

　　党中央要求，实现2025年发展目标，要坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合。其中，稳是大局和基础，进是方向和动力，两者辩证统一、相辅相成。稳中求进、以进促稳，就是要持续做好稳就业、稳企业、稳市场、稳预期工作，在保持大局稳定的前提下积极进取，着力推动经济发展转方式、调结构、增动能、提效益，以“进”的成效不断巩固夯实“稳”的基础。守正创新、先立后破，就是要始终坚持正确的政治方向，顺应经济社会发展需要，与时俱进大力推进改革创新，把该立的制度规矩先立起来，把该打破的障碍约束坚决破除掉，不断开辟发展新领域新赛道，塑造发展新动能新优势。系统集成、协同配合，就是要增强政策合力，提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度，提升宏观政策实施整体效能。同时，还要充实完善政策工具箱，根据形势变化动态调整政策，及时推出新政策，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。

　　二、实施更加积极的财政政策

　　2024年12月召开的中央政治局会议提出“实施更加积极的财政政策”。2008年以来，我国一直采用“积极的财政政策”的表述，这次作出调整，是宏观政策导向更加积极有为的重要体现，主要表现在财政支出力度、重点、节奏的组合效应上。

　　从力度看，2025年财政支出的强度明显加大。赤字率是宏观政策的一个重要风向标。根据宏观经济周期性变化，通过提高赤字率，加强逆周期调节，是世界各国通行做法。2024年的赤字率按3%安排，2025年统筹考虑宏观调控需要，将赤字率提高到了4%左右、比2024年提高1个百分点，赤字规模也相应扩大到5.66万亿元、比2024年增加1.6万亿元，其中中央财政赤字4.86万亿元、地方财政赤字0.8万亿元。赤字率提高以后，可以更多利用财政空间，扩大财政支出规模，强化逆周期调节；再加上财政政策的乘数效应，也会带动更多居民消费和社会资本投资，进而促进有效需求的扩大。当前，我国政府负债率在70%左右，显著低于主要经济体和新兴市场国家，政府债务对应着大量优质资产，提高赤字率是有条件的。随着逆周期调节拉动经济回升向好，能够带动财政收入增加，财政可持续性是有保障的。

　　2025年赤字规模大幅增加，加上财政收入恢复性增长，一般公共预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1.2万亿元，增长4.4%。与此同时，政府债券规模也明显增加。2025年安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，进一步拓宽使用范围。发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元，更大力度支持“两重”建设和“两新”工作。还新增发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充资本，增强稳健经营能力和服务实体经济能力。加总起来，2025年新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元。这样的财政安排，体现了超常规的规模和力度，能够更好应对经济运行中的不稳定、不确定因素。

　　从重点看，财政资金将向惠民生、促消费、增后劲等关键领域倾斜。通过优化支出结构，把宝贵的财政资金用在刀刃上、紧要处，让同样的钱花出更大的效益。比如，围绕保障和改善民生，加强对稳就业的支持，促进解决结构性就业矛盾和重点群体就业问题。一般公共预算安排中，社会保障和就业支出、卫生健康支出同比分别增长5.9%、5.3%，增幅均高于一般公共预算支出整体增幅。又如，围绕扩大国内需求，加强对提振消费的支持，推动增加居民收入、健全社保体系、改善消费条件。2025年安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新，比2024年增加1500亿元，并将手机、平板等产品纳入补贴范围，撬动更多老百姓需要的大宗消费，让消费者得到更多实惠。再如，围绕加快发展新质生产力，加强对教育人才、科技攻关、乡村振兴、绿色低碳等领域的支持。中央财政制造业领域专项资金安排118.8亿元、增长14.5%；中央本级科学技术支出安排3981.2亿元、增长10%，进一步向基础研究、应用基础研究、国家战略科技任务聚焦。

　　现在各级财力都比较紧张，但最紧张的还是在市县基层。2025年中央对地方转移支付安排10.3万亿元，连续3年超过10万亿元，剔除不可比因素后同口径增长8.4%，其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金分别安排2.7万亿元、4795亿元，更有力地保障地方财力，促进基本公共服务均等化。还要严格落实好分级保障责任，筑牢兜实基层“三保”底线，确保不出问题。财政资金规模虽然很大，但是各级政府的各项开支都要精打细算，坚持过紧日子。还要进一步严肃财经纪律、强化财会监督，推进预算执行常态化监督，堵塞管理漏洞，坚决防止财政资金“跑冒滴漏”，腾出更多资金用于发展所需、民生所盼。

　　从节奏看，行动快、早落地也是政策力度的体现。2025年从中央到地方、从基本支出到项目支出，各项财政资金都要加快下达拨付的进度，打好政策实施的提前量，尽快形成实际支出。如《报告》所说，能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，让政策发挥最大效能。

　　三、实施适度宽松的货币政策

　　2025年货币政策在时隔14年后，再次采取“适度宽松”的取向，政策信号十分明确，重点就是加大总量和结构双重调控力度，为实体经济提供更加充裕的融资支持。

　　总量上保持必要增速。2025年要实现5%左右的经济增速、推动物价合理回升，需要有更高的金融总量增速作为支撑。这就需要在供给和传导两方面加力，充分释放融资增长潜力。重点是通过降准降息，加大低成本资金投放，保持银行体系流动性充裕，并为市场营造适宜的流动性环境，以此促进信贷需求回升。在总量增速上，要求使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配，强调了经济增速、物价水平对货币总量调控“锚”的作用，导向性和针对性更加突出。

　　结构上向重点领域倾斜。近年来，我国货币政策在发挥好总量功能的同时，积极探索发展结构性工具、发挥好结构功能。截至2024年末，结构性货币政策工具共存续10项，余额合计6.3万亿元，既有常态化工具，也有阶段性工具，对相关领域的金融支持起到了较为显著的作用。下一步，将进一步优化创新结构性货币政策工具，提高调控效能。一方面，更大力度促进楼市股市健康发展。比如，加快保障性住房再贷款实施进度，进一步推动“白名单”项目扩围增效，加大贷款投放力度。引导商业银行适度下放审批权限，提高审批放款效率，做到“应贷尽贷”，优化贷款资金拨付方式，做到“能早尽早”。还将打通中长期资金入市的卡点堵点，维持中长期流动性充裕。另一方面，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等重点领域支持。利用好再贷款、再贴现、窗口指导等政策手段和阶段性、长期性的结构性货币政策工具，合理引导资金更多流向科技创新、绿色发展、提振消费等领域。发挥好支持小微企业的融资协调工作机制作用，便利小微企业融资。

　　着力畅通货币政策传导渠道。货币政策适度宽松，不仅意味着要增加货币供应量，关键是要推动资金充分流向实体经济。目前在一些领域和金融机构中，还一定程度上存在着资金空转问题，“宽货币”还没有很好地转化为“宽信用”，源头上的低利率等政策优惠没有被企业充分享受到。将进一步完善利率形成和传导机制，强化央行政策利率引导作用，发挥市场利率定价自律机制和存款利率市场化调整机制效能。落实无还本续贷政策、降低企业续贷成本，强化融资增信和风险分担等配套支持措施，解决好基层银行和信贷人员敢贷愿贷问题，推动金融机构加大信贷投放，让释放的货币资金更好进入实体经济循环。

　　更加注重维护资本市场稳定。在现代经济中，金融市场是重要的资源配置枢纽，金融市场能否稳定，极大地影响着实体经济和社会预期稳定，进而影响社会需求。近年来，世界主要经济体央行纷纷把维护金融市场稳定作为自身一项重要使命，在政策和理论框架上都有不少创新。2024年为稳定资本市场，人民银行推出了两项货币政策工具，即证券、基金、保险公司互换便利和股票回购增持再贷款，首期额度分别为5000亿元和3000亿元，这是拓展货币政策和央行功能的一次重要探索，总体效果是积极的。2025年将进一步优化完善、用足用好这两项工具，从5月7日起，将两项工具总额度8000亿元合并使用，更好满足不同类型机构需求，促进资本市场健康发展。

　　提升金融服务可获得性和便利度。在供给侧，引导金融机构降低贷款利率和资本市场直接融资成本。针对当前企业贷款仍然面临中介环节收费较高问题，将继续规范相关收费行为，适当降低合规项目的收费特别是明显偏高的收费，促进收费水平整体适度降低。合理确定上市、发债等资本市场直接融资相关中介费用，降低不合理收费。在需求侧，引导企业特别是中小微企业提高信用等级，着力在强化内部管理、建立规范的财务制度、注重财务数据积累等方面下功夫，维护好自身信用记录，努力提高信用贷款和其他低成本贷款可获性，压降贷款成本和中间收费，带动总体融资成本降低。

　　四、强化宏观政策民生导向

　　习近平总书记强调，经济政策的着力点要更多转向惠民生、促消费。这是制定宏观政策、实施宏观调控的一个重要创新，对做强国内大循环、推动高质量发展具有重要意义。《报告》贯彻党中央精神，首次提出强化宏观政策民生导向，充分体现了我国发展理念和政策立场的人民性，赋予了宏观政策新的内涵和实践要求。强化宏观政策民生导向，意味着财政货币政策安排将更加突出民生需求、加大民生投入、实现民生目标，形成民生改善、需求扩张、经济发展的良性互动。

　　以消费提振畅通经济循环。消费需求是最终需求，具有基础性牵引性作用，既跟民生直接相关，更是影响经济循环的关键变量。消费不振直接导致有效需求不足，物价低位运行，进而使经济循环不畅。特别是当前外部环境变化持续对外需带来新的冲击，以消费为重点扩大内需的重要性紧迫性愈加凸显。《报告》把提振消费摆在更加突出的位置，提出实施提振消费专项行动，就是要把各方面消费潜力充分激发出来，使国内市场成为畅通经济循环的重要力量。

　　以消费升级引领产业升级。当前和今后一个时期，我国处于从中等收入国家向高收入国家跨越、进而向中等发达国家迈进的关键阶段，这个时期也是大宗耐用消费品更新升级、服务消费快速兴起的关键阶段，对产业提质升级提出了新的更高要求。结合新一轮科技革命和产业变革，将持续深化供给侧结构性改革，推动科技创新和产业创新融合发展，扩大高质量供给，提升供给体系对国内需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。

　　推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生。更多“投资于人”、服务于民生，是一个国家发展到更高阶段之后的重要趋势，是践行以人民为中心的发展思想的内在要求。改善民生既是经济发展的结果，也是经济发展的动力。《报告》辩证把握经济发展和民生改善的关系，一方面强调支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，提出了一系列针对性的政策举措；另一方面也强调在保障和改善民生中打造新的经济增长点，就是从发展的角度看待民生问题，把发展事业和发展产业结合起来，培育银发经济、健康产业等新的经济增长点。

　　加强各方面政策和改革举措的集成联动。惠民生、促消费政策短期最直接的是财税政策，将优化财政支出结构，加大对民生、消费等领域的倾斜，进而带动货币金融、社会保障等各类政策协同发力，推动更多资金资源用于保障和改善民生。当然，也不能光靠财政金融支持，还需要通过进一步深化改革，把“花钱”的政策支持和“不花钱”的改革创新结合起来，强化各方面惠民生、促消费的内在动力。

　　五、打好政策“组合拳”

　　经济运行是一个复杂的有机系统，宏观调控能否达到预期效果，不仅在于单项政策是否合理精准，还取决于各项政策组合是否系统科学，以及各方面能否有效配合。这就需要运用系统观念、整体思维来设计和实施政策，围绕目标打好政策“组合拳”。

　　加强政策协同以及与改革开放举措的协调配合。推动财政、货币政策联动创新、联动实施，强化政府债券发行和货币政策工具操作的配合，完善“财政贴息+再贷款”组合工具，优化政府性融资担保体系，合理用好政策性金融工具，在政府债券发行、化解地方政府债务风险、补充国有大型商业银行资本金等方面加强协同。还要做好财政、货币政策与其他政策协调配合，完善就业、产业、区域、贸易政策，确保政策相互衔接、同向发力；健全环保、监管相关政策，提升依法治理能力。实现经济社会发展目标，既需要政策加力，也需要改革开放发力。要充分发挥经济体制改革的牵引作用，扩大高水平对外开放，带动提升政策传导效率，更好释放政策效能。

　　健全和用好宏观政策取向一致性评估机制。完善评估框架体系，根据宏观经济运行态势、长期发展趋势、国内外环境变化等及时调整评估重点，建立全流程政策评估体系，既要加强政策内容协同，又要注重政策实施配合，确保非经济政策与经济性政策的目标一致。健全完善评估机制，明确评估范围，完善评估流程，全面分析各类政策的直接效应、间接效应、叠加效应、对冲效应等，科学精准研判各类政策影响。强化部门沟通，提高宏观政策取向一致性评估的效率和质量，推动各部门根据评估意见调整完善政策，确保评估作用充分发挥。

　　统筹政策制定和执行全过程。宏观政策大盘子确定了以后，具体措施出台和实施过程中要注重时机和力度。特别是形势变化大时，要及时果断调整，提前谋划储备政策、及时推出增量政策。坚持问题导向、破题导向，从执行层面落实好党中央重大决策部署，提出真招、实招、管用的招，增强政策文件“含金量”。政策文件印发后，要科学有序抓好实施工作，既要防止“放空炮”、层层衰减，又要防止“一刀切”、层层加码。同时，充分发挥地方能动性，完善容错纠错机制，鼓励各地提高创造性贯彻落实能力，创新提出具体应对之策，激发各方面干事创业的积极性。

　　协同推进政策实施和预期引导。加强预期管理是提高政策组合效果的重要手段，要把预期管理贯穿于政策制定实施全过程，做到舆论工作和业务工作同谋划、同部署、同推进，共同推动预期改善和信心回升。畅通政府和市场常态化沟通交流渠道，形成政策精准引导预期、市场动态反馈、调整优化政策的良性循环。还要创新经济宣传方式方法，进一步拓展新闻发布类型，通过专家解读、案例宣传等方式，提高权威性和说服力。对事关民生福祉、便利企业发展的政策，探索推进更多“免申即享”工作机制，切实增强微观主体实际获得感。同时，及时回应社会关切，加强增信释疑工作，增强企业长期发展信心，让政府和市场更好互动。

　　作者：国务院研究室党组书记、主任
【实施更加积极有为的宏观政策】-国家发展和改革委员会