万隆蓄财-官媒直击-政府投资基金重磅政策点评
投顾姓名：黎俊 执业编号：A0580624120006
2025-08-04 08:57:50
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近日，国家发改委就《政府投资基金布局规划和投向工作指引（公开征求意见稿）》和《加强政府投资基金投向指导评价管理办法（公开征求意见稿）》向社会公开征求意见。这两份文件是在今年 1 月国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》后的进一步细化与落实，对政府投资基金行业发展影响深远。
政策背景与目的
近年来，政府投资基金发展迅速。截至 2024 年末，我国累计设立政府引导基金 2178 只，总目标规模约 12.84 万亿元。但在发展过程中，也出现了一些问题，如部分地区盲目设立基金、基金投向同质化、存在对社会资本挤出效应、部分投资不符合产业政策导向等。此次政策出台，旨在加强对政府投资基金布局规划和投向指导，突出政府引导和政策性定位，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应，促进形成 “规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控” 的政府投资基金高质量发展格局，推动政府投资基金更好服务国家战略，支持现代化产业体系建设，培育发展新质生产力。
政策要点分析
明确基金投向范围
政府投资基金投资领域被明确限定在符合《产业结构调整指导目录》《鼓励外商投资产业目录》《西部地区鼓励类产业目录》等国家级产业目录中的鼓励类产业，以及符合国有经济布局优化和结构调整指引、国家发展规划及相关专项规划、区域规划要求的领域。同时，国家级基金和地方基金在投向上有不同侧重。国家级基金立足全局、抓大放小，重点支持国家层面现代化产业提质升级、关键核心技术攻关和跨区域重大项目建设，如在芯片、人工智能等前沿科技领域和产业链关键环节发挥示范引领作用；地方基金则要结合本地实际情况，在省级政府统筹管理下，综合考虑本地区财力、产业资源基础、债务风险等，因地制宜选择投资领域，重点支持地区特色优势产业、区域创新能力提升，以及小微民营企业和科创企业支持孵化。这种差异化定位有助于形成央地协同、各有侧重的投资格局。
强化投向调控
《工作指引》明确提出政府投资基金不得投资于《产业结构调整指导目录》中的限制类、淘汰类产业，以及其他有关规划和政策文件中明确要求调控限制的产业领域。这有助于引导资源从落后产能和不符合政策导向的领域退出，集中力量支持符合高质量发展要求的产业。并且，新规要求符合全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的，鼓励降低或取消返投比例，这将促使政府投资基金摆脱单纯为了地方短期利益的投资行为，更加注重投资的产业效益和长期价值，推动要素在全国范围内更加自由、合理地流动。在避免盲目投资与重复设立方面，要求政府投资基金投向符合国家生产力布局，避免投资存在结构性矛盾的产业，防止在新兴产业领域盲目跟风。同时，同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，对已设基金覆盖行业，原则上不再新设同级基金，避免资源浪费和恶性竞争。
规范投资行为
政府投资基金被要求控制对单个企业投资金额或比例上限，并在设立方案或相关法律文件中明确。同时，严禁通过明股实债等方式变相增加地方政府隐性债务，除特定情况外不得从事公开交易类股票投资，不得直接或间接从事期货等衍生品类交易，不得为被投资企业之外的企业或项目提供担保，不得开展承担无限责任的投资。这些规定为基金运作划定了清晰的合规边界，有利于防控风险，保障基金资产安全和稳健运行。
建立评价体系
《管理办法》提出建立突出基金投向政策取向评价、覆盖基金运营管理全流程、定量和定性相结合的评价指标体系，并根据党中央、国务院最新要求和宏观政策最新取向等动态调整。评价指标涵盖政策取向符合性、投向布局优化、政策执行能力三个方面。通过这样一套科学全面的评价体系，可以对政府投资基金的投向是否符合政策目标、是否优化了生产力布局以及基金管理的执行能力进行全方位评估，为后续的激励约束提供依据。
实施激励约束
对于评价结果排名靠前的基金，将综合采取通报表扬、示范推广、项目推介、要素保障等激励举措，包括鼓励国家级基金加大合作、推送优质项目清单、引导金融机构增加配套融资等，这将激励基金更好地发挥政策引导作用，提升运作水平。对于评价结果排名靠后的基金，将加强投向指导，视情采取约谈、通报、出具警示函等督促整改措施，提示相关管理部门加强对基金的指导管理，促使其改进。同时，《办法》还设置了投向领域负面行为清单，对于出现清单内负面行为的基金，当年度不予开展投向评价，并采取适当约束措施，以此强化基金的合规运作意识。
对行业的影响
推动行业规范化发展
两份文件的出台标志着政府投资基金管理体系正在逐步完善。未来，政府投资基金将更加注重科学布局，地方政府盲目设立基金、扎堆热门赛道的现象将得到有效抑制，整体行业从粗放式发展向高质量发展转型。基金管理人也将面临更高的专业要求，需要不断提升投资决策能力、风险管理能力和对政策导向的把握能力，以适应新的监管环境。
优化资源配置
通过明确投向范围和评价导向，政府投资基金将从分散化布局转向精准化聚焦，避免同质化与重复投资，引导资金流向国家鼓励发展的重点产业和关键领域，如高端制造业、战略性新兴产业、未来产业等，促进产业结构优化升级，更好地支持现代化产业体系建设。同时，有助于解决市场在某些领域投资不足的问题，特别是对初创期、高风险的科技创新企业的投资，弥补市场失灵，推动科技创新和产业创新深度融合。
加强央地协同
国家级基金和地方基金在政策引导下将进一步明确各自定位，加强联动与协同。国家级基金可通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，与地方基金形成资金合力，在全国范围内优化产业布局，推动区域协调发展。地方基金则能更好地借助国家级基金的资源和经验，结合本地产业基础和特色，培育壮大地方优势产业，提升区域经济发展质量。
提升行业影响力
随着政府投资基金的规范化和效能提升，其作为产业发展 “助推器” 的作用将更加凸显，能够更高效地吸引带动社会资本参与产业投资，为实体经济发展提供更多资金支持。同时，通过支持企业技术创新、产业升级和结构调整，有助于提升我国产业在全球产业链中的地位和竞争力，增强经济发展的韧性和可持续性。
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